الخطر الداهم.. مبدأ دستوري أم أداة لتصفية الخصوم السياسيين؟

أثبتت الوقائع السياسية المتسارعة التي شهدتها كل من تونس والسودان وصُنفت باعتبارها انقلابا دستوريا الحاجة إلى فهم المراد بالخطر الداهم الذي استند إليه كل من قيس سعيد الرئيس التونسي وعبد الفتاح البرهان رئيس مجلس السيادة في السودان. ومع ذلك لم تطرح المسألة في عمقها الدستوري والقانوني رغم مئات المقالات التي حُبّرت. وظل الجدال انطباعيا يراوح في المكان نفسه. لذا أردنا لهذه الورقة أن تكون إسهاما في دفع النّقاش في المسألة. فربما استفزت المختصين في القانون الدستوري لمحاورتها تعديلا أو تعميقا.

1 ـ ما الخطر الدّاهم؟

تورد في الدساتير المختلفة إشارات إلى ما يتعيّن فعله في حالات الخطر الدّاهم أو [الجسيم أو الوشيك أو الطارئ. وتمثّل هذه المرادفات تعريبا للمصطلحين القانونين الإنجليزيين (Imminent danger) و(Imminent peril) أو الفرنسيين (Danger imminent) و(Danger péril)]. والخطر الدّاهم مفهوم قانوني يعيّن "خطرا مّا يكون فوريًا وقريبا بشكل حاد. فيهدّد الأشخاص والممتلكات بحيث لا يمكن تجاهله". وعند تتبعنا لتفصيله في قراءة مقارنة لهذه الدساتير، وجدناها يُفصل إلى صنفين:

ـ إلى المستوى الفردي، فيتحدّث المشرّع عن تهديد مباشر ووشيك يواجه فيه المرء خطر التعرض للأذى أو الإصابة كأن يُشهر سلاح في وجهه أو كأن تحاصره النيران الملتهبة، وعن تهديد وشيك يعرّض المرء للخطر بسبب طرف ثالث، كأن يتّخذ رهينة لتحريره، وعن تهديد وشيك غير مباشر يتعرض له المرء نتيجة لأفعال يأتيها شخص آخر، وإن لم تكن موجهة إليه لشخصه، كأن تُفتح النار على المارة في الطّريق العامّ أو في مركز للتسوّق.

ـ إلى المستوى الجماعي، فيكون على صلة بالأمن العام أو القومي. وينشأ الخطر الدّاهم في هذه الحالات نتيجة لتهديدات داخلية أو خارجية أو نتيجة لكوارث طبيعية، وتقتضي جميعها تدابير استثنائية تحدّ من الحقوق والحريات العامة كالحدّ من حرية التنقل أو التّجمع.

2 ـ خطر داهم في تونس يقتضي "تدابير استثنائية لإنقاذ الدولة والمجتمع"

إثر مظاهرات عنيفة وشعارات مناوئة للطبقة السياسية الحاكمة وأعمال حرق لمقرات حزب "النهضة" الإسلامي أطلّ الرئيس التونسي قيس سعيد على مواطنيه في 25 تموز (يوليو) 2021 وهو يجتمع على عجل بالقيادات الأمنية والعسكرية العليا ويعلن أن "المسؤولية التي نتحملها تقتضي منا عملا بأحكام الدستور اتخاذ تدابير يقتضيها هذا الوضع لإنقاذ الدولة التونسية والمجتمع"، من بينها تعليق عمل النّواب وإقالة رئيس الحكومة وتوليه هو السلطة التّنفيذية بمساعدة رئيس حكومة يعينه بنفسه. 

ويقصد بأحكام الدستور الفصل 80 الوارد في أحكام الطوارئ ونصّه التالي: "لرئيس الجمهورية في حالة خطر داهم مهدد لكيان الوطن وأمن البلاد واستقلالها، يتعذر معه السير العادي لدواليب الدولة، أن يتخذ التّدابير التي تحتمها تلك الحالة الاستثنائية، وذلك بعد استشارة رئيس الحكومة ورئيس مجلس نواب الشعب وإعلام رئيس المحكمة الدّستورية، ويعلن عن التدابير في بيان إلى الشعب".

ويحاول الفصل أن يسيّج هذه المرحلة بجملة من المحاذير حتى تبقى ممارسته للسلطة خاضعة للرقابة فيضيف: "ويجب أن تهدف هذه التدابير إلى تأمين عودة السير العادي لدواليب الدولة في أقرب الآجال، ويُعتبر مجلس نواب الشعب في حالة انعقاد دائم طيلة هذه الفترة. وفي هذه الحالة لا يجوز لرئيس الجمهورية حلّ مجلس نواب الشعب كما لا يجوز تقديم لائحة لوم ضد الحكومة. وبعد مضيّ ثلاثين يوما على سريان هذه التدابير، وفي كل وقت بعد ذلك، يعهد إلى المحكمة الدستورية بطلب من رئيس مجلس نواب الشعب أو ثلاثين من أعضائه البتُّ في استمرار الحالة الاستثنائية من عدمه. وتصرح المحكمة بقرارها علانية في أجل أقصاه خمسة عشر يوما. ويُنهى العمل بتلك التدابير بزوال أسبابها. ويوجه رئيس الجمهورية بيانا في ذلك إلى الشعب". ومادة هذا الفصل في حقيقة الأمر تطوير لنصّ المادة 46 من دستور سنة 59 المعدّل والذي يحدّد صلاحيات الرئيس في الحالات الاستثنائية. والمادّة نفسها تكاد تكون استنساخا للمادة المادة 16 من أحكام الطوارئ من الدستور الفرنسي كما سنرى لاحقا.

3 ـ خطر وشيك في السودان "يهدد أمن الوطن"

بعد ثلاثة أشهر من التدابير التونسية يطل الفريق أول عبد الفتاح البرهان رئيس مجلس السيادة الانتقالي السوداني ببزته العسكرية ليعلن عن "انقسامات تنذر بخطر وشيك يهدد أمن الوطن"، وليشير إلى تعليق العمل ببعض بنود الوثيقة الدستورية، وتجميد عمل لجنة إزالة التمكين. فـ"ثمة حاجة إلى الجيش لحماية أمن وسلامة البلاد وفقا لما ينص عليه الإعلان الدستوري". 

الاختلاف بين الأمم المتقدّمة والراسخة في الديمقراطية والدّول الفقيرة ذات الاقتصاديات المتعثرة يكمن أساسا في مدى احترام الشعوب، وقادتها بالتّبعية، لعلوية القانون. فانتهاك قداسته وتطويعه للصّالح الخاص جعله ظلما مؤسّسا للخراب بدل العمران. والاعتداء عليه من قبل السّاسة بمباركة أنصارهم كان الخنجر الذي غرس في ظهر الثورات العربية المغدورة.

ومن ثمة فقد أعلن حالة الطوارئ وعن حلّ مجلسي السيادة والوزراء وأنهى مسؤولية الولاة وجمّد عمل لجنة إزالة التمكين وأعفى وكلاء الوزارات. وبرّر ذلك كلّه بأنّ "التحريض على الفوضى دون النظر إلى المهددات الاقتصادية والأمنية" هو ما دفعه لهذه الخطوة "حفظا للسودان ولثورته وإكمالا للتحول الديمقراطي". واستند الفريق أوّل البرهان إلى المادة 131 التي تحدّد شروط إعلان حالة الطوارئ فتذكر:

1 ـ " لرئیس الجمهوریة عند حدوث أو قدوم أي خطر طارئ یهدد البلاد أو أي جزء منها، حرباً كان أو غزواً أو حصاراً أو كارثة أو أوبئة، أو یهدد سلامتها واقتصادها، أن یعلن حالة الطوارئ في البلاد أو أي جزء منها وفق الدستور والقانون.

2 ـ یعرض إعلان حالة الطوارئ على المجلس الوطني خلال خمسة عشر یوماً من صدوره، وإذا لم یكن المجلس منعقداً یدعى لاجتماع طارئ.

3 ـ إذا وافق المجلس على إعلان حالة الطوارئ یستمر نفاذ أي قانون یكون احتیاطیاً لحالة الطوارئ أو أي أمر استثنائي".

وتعمل المواد 132 و133 و134 على ضبط سلطات رئيس الجمهورية في هذه الحالة وتحديد شروط ممارستها فتعلن: "لرئیس الجمهوریة أثناء حالة الطوارئ أن یتخذ بموجب قانون أو أمر استثنائي أیا من التدابیر الآتیة:

أ ـ أن یعلق بعضاً أو كلا من الأحكام المنصوص علیها في فصل الحریات والحرمات والحقوق الدستوریة، ولا یجوز في ذلك المساس بالحریة من الاسترقاق أو التعذیب، أو الحق في عدم التمییز فقط بسبب العنصر أو الجنس أو الملة الدینیة، أو بحریة العقیدة، أو بالحق في التقاضي أو حرمة البراءة وحق الدفاع.

ب ـ أن یحل أو یعلق أیاً من الأجهزة الولائیة، أو یعلق السلطات الممنوحة للولایات بموجب الدستور ویتولى بنفسه أعباء تلك الأجهزة وممارسة السلطات، أو یقرر الكیفیة التي تدار بها شئون الولایة المعنیة.

ت ـ أن یصدر أي تدابیر یراها ضروریة لمواجهة حالة الطوارئ وتكون لتلك التدابیر قوة القانون".
 
وتشترط عرض أي تدابیر استثنائیة یتخذها على المجلس الوطني وللمجلس لیجیزه أو یعدّله أو یلغیه. وتقتصر آجاله في ثلاثین یوماً لا تمدّد إلاّ بقرار من المجلس الوطني.

4 ـ الخطر الدّاهم في دساتير الديمقراطيات الرّاسخة

حتى نفهم هذا المبدأ الدستوري أكثر ونتبيّن المسافة بين بعده النّظريّ المتعالي واعتماده في سياق الممارسة العربية آثرنا أن نعود إلى كيفيّة صياغته في دساتير الدول الراسخة في الديمقراطية. فنتتبع وروده في دساتير كل من فرنسا والولايات المتحدة الأمريكية وألمانيا الفيدرالية. وسنستثني الدستور البريطاني باعتبار التشريع فيها يعتمد السوابق القضائية والاتفاقيات والمعاهدات وباعتبار أنها لا تعتمد دستورا مدونا في وثيقة واحدة. 

أ ـ الدستور الفرنسي:

يذكر الدستور الفرنسي الصادر عام 1958 شاملا تعديلاته لغاية عام 0820 في المادة  16 من  أحكام الطوارئ: "إذا تعرضت مؤسسات الجمهورية أو استقلال الدولة أو وحدة أراضيها أو تنفيذها لالتزاماتها الدولية لخطر داهم وجسيم، وفي حال توقفت السلطة الدستورية العامة عن حسن سير عملها المنتظم، يتخذ رئيس الجمهورية التدابير التي تقتضيها هذه الظروف بعد استشارته الرسمية رئيس الوزراء ورئيسي مجلسي البرلمان والمجلس الدستوري.ويوجه خطاباً للأمة ويعلمها حول هذه الإجراءات." ويحرض على ضمان الرقابة الدستورية للهيئات المختصّة فيذكر "سوف تُحدد التدابير بحيث تزود السلطات العامة الدستورية، بأسرع وقت ممكن، بوسائل للقيام بواجباتها. ويستشار المجلس الدستوري فيما يتعلق بمثل هذه التدابير.

يعقد البرلمان جلسته بموجب سلطته.

لا يجوز حل الجمعية الوطنية أثناء ممارسة هذه الصلاحيات الطارئة.

بعد مضي ثلاثين يوماً من ممارسة هذه السلطات الطارئة، يمكن أن تُحال المسألة إلى المجلس الدستوري من قبل رئيس الجمعية الوطنية أو رئيس مجلس الشيوخ أو ستين عضواً من الجمعية الوطنية أو ستين من أعضاء مجلس الشيوخ، وذلك لتقرر ما إذا كانت الشروط المنصوص عليها في الفقرة الأولى لا تزال سارية.

ويصدر المجلس قراره على الملأ في أقرب وقت ممكن. يجري المجلس بموجب حقه هكذا اختبار ويتخذ قراره بالطريقة ذاتها بعد ستين يوماً من ممارسة الصلاحيات الطارئة أو في أي وقت كان بعد ذلك." وقد استقرّ فقه القانون الفرنسي على منح الرئيس صلاحيات واسعة جدّا في هذه الحالة إذ تسمح بتعطيل أحكام الدستور إلى أن تزول أسباب التدابير".

ب ـ الدستور الألماني:

يفصل دستور ألمانيا الصادر عام 1949 شاملا تعديلاته لغاية عام 2012، مختلف الأخطار المتعلقة بسلامة الأفراد ويبيّن كيفية التعاطي معها. ولكنّنا سنقتصر في ورقتنا هذه على ما ورد في أحكام الطوارئ. فقد أشارت المادة 87 أ [القوات المسلحة] في تفريعها الرّابع إلى أنه " درءاً لخطر وشيك يهدد كيان الاتحاد أو نظامه الأساسي الديموقراطي الحر، أو كيان أي ولاية أو نظامها الأساسي الديموقراطي الحر، يجوز للحكومة الاتحادية أن تنشر القوات المسلحة لمساعدة الشرطة وقوات شرطة الحدود الاتحادية في حماية الممتلكات المدنية، ومكافحة العناصر المتمردة المسلحة" ويحدد عمل الحكومة الاتحادية بشروط ملزمة وأشارت المادة 91 من [حالة الطوارئ الداخلية] إلى أنه "درءًا لأي خطر وشيك يهدد كيان الاتحاد أو نظامه الأساسي الديموقراطي الحر، أو كيان إحدى الولايات أو نظامها الأساسي الديموقراطي الحر، يجوز لأي ولاية أن تطلب تزويدها بقوات للشرطة من ولايات أخرى، وكذلك تزويدها بقوات وأجهزة تابعة لإدارات أخرى، ولقوات شرطة الحدود الاتحادية".

ت ـ الدستور الأمريكي:

لا يشير الدستور الأمريكي إلى الخطر الدّاهم إلا في تطرقه إلى القانون الدولي. فينصص في الفقرة العاشرة على أنه "لا يجوز لأية ولاية، دون موافقة الكونغرس، أن تفرض أية رسوم على حمولة السفن، أو تحتفظ بقوات عسكرية أو سفن حربية في وقت السلم، أو تعقد أي اتفاق أو ميثاق مع ولاية أخرى أو دولة أجنبية، أو تشتبك في حرب إلا إذا غزيت فعلا، أو إذا كان هناك خطر داهم لا يسمح بالتأخير".

5 ـ خطر داهم أم مداهمة للخصوم السياسيين؟

بيّن أن الاستعمال الراهن في الحالتين التونسية والسودانية للمفهوم يقصي منه المستوى الفردي الذي يتعلّق بحالات طارئة تهم فردا بعينه ويتعلّق مباشرة بالهم الجماعي. فيتفاعل مع الاختلافات السياسية العميقة التي تفتقد إلى كلّ أفق لحلّها وتتحوّل إلى عنصر معطل لدواليب الدولة. ولكنّ السؤال هنا هو إلى أي حدّ ارتقت هذه الطوارئ إلى مستوى "الخطر الداهم" أي أن تنسحب مخاطرها على الأمن العام أو القومي فتهدّد الأشخاص والممتلكات بحيث لا يمكن تجاهلها وتكون فوريًة وقريبة بشكل حاد؟ 

ولئن مثّلت الإجابة في الحالتين التونسية والسّودانية موضوع تقديرات مختلفة بين من يعتبرها تصحيحا لواقع منحرف أصلا وإنقاذا للدولة من الانهيار ومن يعتبرها انقلابا ونقاشات بدت أقرب إلى فقه القانون منها إلى القانون نفسه، فإنه لا يمكن بحال إنكار تعسّف هرمي السلطة على الشرط الثاني في التعامل مع الخطر الدّاهم الذي يمنع تفرّدها بنفوذ واسع والذي يحرص على ضمان رقابة شديدة من قبل مجلس نواب الشّعب والمحاكم الدستورية وعلى ضمان تسقيف زمني لهذه التدابير الاستثنائية. 

فجليّ، على المستوى التقني القانوني الصرف، أن في الحالتين ليّا لهذا المبدأ الدستوري خوّل للطرف الجالس على كرسيّ الحكم إقصاء خصومه من المشهد السياسي والاستئثار بالحكم بعيدا عن كل رقابة برلمانية أو قضائية دستورية. فخلافا لما تنصّ عليه الدساتير في هذه الحالة عمد الرئيس التونسي إلى تعليق جميع اختصاصات مجلس نواب الشعب، ورفع الحصانة البرلمانية عن جميع أعضائه وإلى إلغاء الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية القوانين، وتعليق جميع الأحكام الدستورية التي تتعارض مع هذه التدابير الاستثنائية. وها أنّ الأمر نفسه يعاد بصيغة أخرى في الحالة السودانية فيعلن رئيس المجلس السيادي عبد الفتّاح البرهان ولكنه يعتقل شركاءه في الحكم من المكوّن المدني ويقطع الأنترنيت على البلاد ويعطّل أحكاما من الدستور. 

6 ـ من المسؤول عن نكسات الربيع العربي؟

يدعونا السؤال إلى العودة القهقرى وإلى استدعاء الحالة المصرية في تموز 2013 لما أطيح بحكم محمد مرسي وتعطيل العمل بالدستور ليكون الجواب ذا قدرة تمثيلية أكبر. ففي الحالات الثلاث تمّ اغتصاب السلطة وتم فرض الأمر الواقع بالقوة. وهذا أمر حاصل لا جدال فيه. ولكن في الحالات الثلاث أيضا ارتكبت السلطات التي تمّ الانقلاب عليها أخطاء جسيمة تحمّلت الطبقات الهشة وطأتها. فأُطلق عندئذ جدال واسع حول الشرعية الدستورية أو الشرعية الشعبية عوّل فيه المتجادلون باختلاف توجّهاتهم السياسية والأيديولوجية، على الحذلقة لتطويع القوانين ولجعلها مجرّد دروع لغوية يحتمي بها السياسي ليحقق مصالح شخصية أو حزبية أو سياسية خاصّة متغاضيا عن قداسة القانون في ذاته ومتجاهلا لمصلحة الوطن الفضلى. 

ولعلّنا أن نوسّع استنتاجنا فنؤكّد أنّ الاختلاف بين الأمم المتقدّمة والراسخة في الديمقراطية والدّول الفقيرة ذات الاقتصاديات المتعثرة يكمن أساسا في مدى احترام الشعوب، وقادتها بالتّبعية، لعلوية القانون. فانتهاك قداسته وتطويعه للصّالح الخاص جعله ظلما مؤسّسا للخراب بدل العمران. والاعتداء عليه من قبل السّاسة بمباركة أنصارهم كان الخنجر الذي غرس في ظهر الثورات العربية المغدورة.